關于對黨十八大以來稅務系統紀檢監察體制改革回顧與探索

下面是小編為大家整理的關于對黨十八大以來稅務系統紀檢監察體制改革回顧與探索,供大家參考。

關于對黨的十八大以來稅務系統紀檢監察體制改革回顧與探索

紀檢監察體制改革是政治體制改革的重要組成部分，既是一場自我革命，也是一場社會革命，更是一場具有特殊意義的重大政治體制改革，不僅直接關系到管黨治黨的成效，而且關系到黨的執政基礎和執政地位。隨著稅收征管體制改革的進一步深化，稅務系統紀檢監察體制也得以同步推進和發展，但全景檢視當前紀檢監察體制機制，其中仍有一些不適應、不匹配和不協調之處。例如，改革實踐中依然存在依據不充分、體制不統一和機制不順暢等問題，難以適應新時代推進稅收現代化的發展需要，亟須建立健全層層強化的監督機制，保證紀檢監察機構監督權的有效行使，“形成科學的權力結構和運行機制”。只有切實加強黨內監督，才能及時準確地發現問題，糾正偏差。“黨內監督是一種檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理活動，其準則是《黨章》和黨的紀律，是一種監督主體作用于監督客體的活動，其目的在于保證監督客體的行為合乎黨紀黨規進行有序活動。”在黨和國家紀檢監察體制改革發生重大變化的情況下，“國家監察體制改革所帶來的進步與進展是主要的，不僅顯著提升國家權力監督的有效性，使國家權力結構實現合理化，還使反腐敗和權力監督的效率大為提升”，稅務系統的紀檢監察機構的職責定位有待調整和重構。因此，只有重塑稅務系統紀檢監察體制，不斷健全體制機制，推進制度建設和加強實踐探索，才能從源頭上厘清各種關系，使紀檢監督體系融入稅收治理體系并有效轉化為治理效能，從而推進新時代稅務系統紀檢監察工作的高質量發展。

一、稅務系統紀檢監察體制改革的必要性

黨的十八大以來，針對現行稅務系統紀檢監察體制的不足，為了加強黨對稅收工作的領導，同時完善稅收治理結構和治理體系，防止“機構職能重復交叉，監督力量分散，出現九龍治水而水不治的現象”，稅務系統紀檢監察體制必須進行相應的改革和完善。稅務系統紀檢監察部門應積極發揮監督保障執行和促進發展完善的作用，以高質量的黨內監督和紀檢監察來促進稅收制度和治理體系提質增效，有力保障稅收征管改革和各項稅收工作穩步推進。

（一）以深化“三轉”為抓手完善稅務系統各級“解決存在的問題，必須依靠改革和制度創新。”紀檢監察體制是政治環境與組織系統相互作用的結果，即紀檢監察體制改革既會因受環境的影響而改革，也必須適應環境、協同內部和自我革新，在應對外部環境變化的同時保持良好的內部控制。黨的十八大以來，稅務系統各級紀檢監察機構按照黨中央決策部署深化“三轉”（即轉職能、轉方式和轉作風），在加快“三轉”中推出了一系列有利于經濟穩定的新政策和新舉措。例如，建立“橫向到邊、縱向到底、任務到崗、責任到人”的績效管理體系，健全條塊銜接的工作運行機制，使稅務系統紀檢監察工作更具體、更客觀，更具操作性。黨的十八大以來，中共中央辦公廳和國務院辦公廳先后印發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》和《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，稅務系統各級紀檢監察機構充分發揮監察職能，以有力的政治監督保障黨中央決策部署的有效落實，力促減稅降費與財政增收，培育壯大市場主體，進而為更好地服務經濟社會高質量發展筑牢“堤壩”，極大地提升了稅收治理效能。

1.聚焦主責主業履行監督執紀問責職責

為了聚焦監督執紀問責的主責主業，駐國家稅務總局紀檢組（國家監察委員會成立后更名為“駐國家稅務總局紀檢監察組”）對工作職責范圍進行了調整，將屬于國家稅務總局黨組（國稅地稅征管體制改革后建立“黨委”）主體責任范圍內的工作（如稅務系統的廉政教育、內控機制建設以及對稅務系統內設的紀檢機構的工作指導等）移交給稅務系統，集中精力做好對總局及系統內副司局級以上領導干部的監督工作。為了貫徹落實黨的十八大以來黨中央全面從嚴治黨的戰略部署，層層壓實稅務系統管黨治黨和全面從嚴治黨的政治責任，２０１９年２月，國家稅務總局印發了新修訂的《稅務系統落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任實施辦法（試行）》也明確了稅務系統內設紀檢機構的職責為“監督執紀問責”“改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制”，以解決問題作為落實該實施意見的重要抓手，進一步明晰了稅務系統各級紀檢監察機構在黨風廉政建設中的監督責任。

2.協力構建稅務系統全面從嚴治黨新格局

針對稅務系統組織層級多、黨員隊伍大和黨員關系在地方的實際情況，駐總局紀檢監察組主動作為，積極幫助國家稅務總局黨委加強對稅務系統內設紀檢機構的監督指導，強化職能職責，主動擔當作為，切實把紀律和規矩立在前面，將全面從嚴治黨延伸至基層稅務的“末梢神經”，將網格化管理和區塊鏈技術等新興技術手段應用于提升稅收治理能力的工作中，協力構建稅務系統全面從嚴治黨新格局。

3.切實加強紀檢監察干部隊伍的專業素質建設與政治能力建設

習近平指出：“要加強年輕干部教育管理監督，教育引導年輕干部成為黨和人民忠誠可靠的干部。要從嚴從實加強教育管理監督，引導年輕干部對黨忠誠老實，堅定理想信念。”為此，稅務系統應鍛造忠誠、干凈和有擔當的紀檢監察干部隊伍，選優、配齊和配強紀檢監察干部，其中要重點配齊和配強基層紀檢監察力量，如在人數較多和權力較集中的稅務部門配備專職紀檢監察干部等。同時，應加強紀檢監察干部隊伍的教育、管理和監督，建立健全內部監督機制，強化紀律約束，通過強化基層紀檢監察力量，確保黨中央各項決策部署在基層稅務部門的貫徹落實。

（二）稅收征管體制改革助力稅務系統紀檢監察體制改革向縱深推進

在新發展階段推動稅收現代化走深走實，必須扛牢壓實管黨治黨的政治責任，持續深化稅務系統紀檢監察體制改革。稅收征管體制改革和稅務系統紀檢監察體制改革應相互促進，兩者互為基礎、互為支撐、相輔相成。稅收征管體制改革應強調完善和加強黨對稅收工作全面領導的制度安排，確保稅務系統中黨的領導更加堅強有力；
而稅務系統紀檢監察體制改革應強調在黨的堅強領導下充分發揮紀檢監察職能，有力有效保障各項稅收制度落地生根。稅收征管體制改革應以體制性創新來破解發展障礙，為充分發揮稅務系統獨特的組織作用和系統優勢奠定堅實基礎，不斷將稅務系統紀檢監察體制改革向縱深推進。

1.稅務系統紀檢監察機構的職能定位和職能發揮“黨內監督是黨的建設的重要內容，也是全面從嚴治黨的重要保障。”稅務系統紀檢監察機關通過整合監督執紀力量，強化了監督執紀問責工作。隨著國家監察體制的改革和國稅地稅征管體制改革的推進，稅務系統依法撤銷了內設的監察機構，地方紀委監委也撤回了向原省級地稅系統派駐的紀檢監察組，除總局以外，稅務系統的紀檢組一律成為內設機構，從而結束了紀檢組本身性質上的混亂局面。這一改革一方面使駐國家稅務總局紀檢監察組可以更加充分地聚焦主責主業，發揮“派”的權威和“駐”的優勢，另一方面也為稅務系統內設紀檢機構做好監督執紀問責、履行專職監督責任提供了體制上的前提。

2.不斷優化稅務系統紀檢監察機構“雙重領導”體制

針對紀檢監察體制改革存在的問題，中央與時俱進地推動了黨的紀檢工作的雙重領導體制改革，提出了“兩個為主”：一是查辦腐敗案件以上級紀檢組領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀檢組報告；
二是各級紀檢組書記、副書記的提名和考察以上級紀檢組會同組織部門為主。“要加大監督力度，突出監督重點，前移監督關口”，通過不斷強化紀檢監察職能，延伸紀檢監察觸角，貫通協同、凝聚監督合力，筑牢稅務系統“橫向到邊、縱向到底”的大監督格局。

3.強化紀檢監督和推動“兩個責任”落實

《中國共產黨黨內監督條例》進一步明確了黨委（黨組）負責全面監督并在黨內監督中負主體責任，同時并對黨的工作部門的監督責任進行了細化。按照新時代稅務系統黨的建設的總布局和總要求，以推進稅收征管體制改革和稅務系統紀檢監察體制改革為契機，要進一步強化基層稅務機關“兩個責任”的落實。只有壓緊壓實“兩個責任”，推進黨內監督，以稅務系統全面從嚴治黨新成效來破解稅收改革發展難題，才能把“從嚴治稅”向縱深推進，高質量地推進新發展階段的稅收現代化。二、以“補短板”為抓手全面深化稅務系統紀檢監察體制改革新形勢下深化稅務系統紀檢監察體制改革，必須推動構建稅務系統全面從嚴治黨向縱深發展、向基層延伸，更好地服務稅務系統全面從嚴治黨工作新格局，不斷加強稅務系統一體化監督體系建設，確保稅收制度和治理體系有效運轉，形成常態、長效的監督合力，逐步構建起一套行之有效的稅務系統權力監督制度和執紀執法體系。

（一）稅務系統紀檢監察體制改革中存在的短板

1.行政化管理色彩濃厚

稅務系統實行的是黨政一體化領導體制，其特點在紀檢監察體制方面表現為：紀檢工作屬于黨的工作，應當依據《中國共產黨章程》和黨的政策，按照黨的建設思維和方式進行；
行政監察屬于行政管理工作，應當依據《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）《中華人民共和國公務員法》《行政機關公務員處分條例》和《稅收違法違紀行為處分規定》等法律法規來開展工作。例如，《中華人民共和國立法法》第８８條規定，《政務處分法》效力高于《行政機關公務員處分條例》和《事業單位工作人員處分暫行規定》。實踐中，對于《政務處分法》沒有明確規定或《行政機關公務員處分條例》等有更加細致規定的，在不抵觸《政務處分法》規定的前提下，紀檢監察機關作出政務處分，或者任免機關和單位對公職人員作出處分，可以同時適用《政務處分法》和《行政機關公務員處分條例》。這在一定程度上體現了黨政分工，特別是黨的工作，除了黨務管理之外，以行政管理的方式和方法開展黨的建設并不符合黨的建設基本理論和基本規律，但是在稅務系統中這種現象依然存在。例如，在觀念上，有人認為，黨務工作中務虛較多，務實較少，主張多干業務少干黨務，這導致務虛達不到高度且務實難以取得預期效果，虛實脫節；
在體制上，黨務部門、人事部門和紀檢部門都負有黨建工作職責，但各自為政，協調互補不夠。因此，在深化稅務系統紀檢監察體制改革的過程中，應盡可能考慮到紀檢監察機構設置的科學性與合理性，避免權限交叉、標準混用和程序互借等非規范現象。

筆者認為，不同部門之間職能安排的不合理主要表現為職能空白、職能分散、職能交叉和職能重疊四個方面。因此，必須改革，對紀檢監察機構職能邊界進行科學安排。“政府組織的問題就是一個涉及各分工部門的協調機制問題。”以黨的十八大以來稅務機構改革為例，其問題分類、例證和改革措施，如表１所示。（略）

2.機構設置的組織協同性和行政效能亟待提高

稅務系統現行的紀檢監察領導體制為“雙重領導”與“垂直領導”并存，以“雙重領導”為主。原有的同級黨委領導為主的“雙重領導”體制不再適應當前稅務系統亟須全面從嚴治黨的嚴峻形勢，因為稅務系統紀檢監察部門在上級紀檢監察機關和同級黨委的“雙重領導”下較難具備應有的獨立性和權威性。這一范式的焦點主要集中在一個組織單位的內部秩序上，似乎沒有太多注意到這些單位和環境之間的相互依賴和作用”。省級和省級以下的稅務系統紀檢監察機構尚缺乏應有的組織協同性，主要表現在三個方面：一是省級和省級以下稅務系統紀檢監察機構的同級監督困境亟待破解。例如，對于組織領導關系，《中國共產黨章程》明確規定，同級紀委在同級黨委的領導下開展工作，而在這樣的體制下，紀檢監察部門很難有效履行其監督同級黨委及其主要領導干部的監督職責。二是省級和省級以下稅務系統紀檢監察機構與地方同級黨委政府存在利益依附關系，主要表現為行政監督的獨立性和權威性不強，行政監督的彈性較大，且行政監督的職責仍有待明確。三是行使權力的不確定性依然存在。由于紀檢監督機構行使監督執紀權力是在稅務機關黨委的領導下進行的，紀檢監督機構辦案決策需經過稅務機關黨委討論通過，這將在一定程度上降低紀檢監督機構的獨立性、規范性和權威性。

紀檢監察機構和職能設置是專業化分工的結果，每個層級的職能部門分別承擔法定的職能和職責，而紀檢監察工作又往往具有復合性和復雜性，許多職能很難通過某一個部門單打獨斗或幾個組織層級的合作來實現，因而迫切需要科學合理地設置相關組織層級和領導幅度來提高行政效能。一般而言，組織中的領導幅度與行政效能之間具有一定的關聯性，組織層次過多或領導幅度過寬，都易導致信息溝通遲緩。部門協調越困難，行政效能也就越低。紀檢監察體制中領導幅度與行政效能的關系如圖１所示。（略）假設用邊際成本和邊際效益理論來分析其利弊，圖１中的Ａ點至Ｃ點區間，行政效能隨著領導幅度的變化（“雙重領導”－“垂直領導”－“縱合橫通”）保持在合理區間運行而釋放增長動力，此時邊際效益大于邊際成本，以期實現行政效能的最大化；
當達到Ｃ點時，此時邊際效益等于邊際成本，行政效能最高，領導體制中的層次和幅度達到最佳狀態，因此，Ｃ點也即為均衡點；
Ｃ點至Ｂ點區間，行政效能反而隨著領導幅度的變化而降低。上述現象可以用邊際成本遞增則邊際效益遞減的規律來解釋。一個理性的組織機構總是希望在一定的領導體制機制下達到行政效能的最大化，即努力使自己的領導幅度和行政效能維持在圖中的Ｃ點或其附近。

3.干部隊伍的能力素質建設亟待加強

與地方紀委監委不同，稅務系統紀檢監察干部大多是在業務輪崗或交流中產生的，同時也可能在紀檢監察崗位上隨時被交流出去。輪崗或交流方式對熟悉稅務工作的干部而言具有一定的優勢；
但是紀檢監察工作本身具有一定的專業性，進行輪崗或交流的干部在知識結構和工作能力上未必能勝任，所以在監督執紀問責的執行力度方面相對較為薄弱。稅務系統紀檢監察干部隊伍專業性薄弱的原因主要有以下三個方面：一是基層稅務機關人事部門對于紀檢監察干部隊伍的專業化建設的認識不足，基層紀檢監察干部隊伍中具備法律專業知識和紀檢監察工作實戰經驗的干部較少，干部準入機制不夠嚴格；
二是基層稅務機關紀檢監察干部隊伍在人員數量和質量上的配備沒有達到紀檢監察機構人員的總體配比要求，仍存在干部隊伍結構不合理、后備力量不足及有效激勵機制缺乏等問題；
三是缺乏科學的培訓機制與考核方式，沒有接受過專業訓練的紀檢監察干部較難勝任監督檢查和查辦案件等專業性較強的任務，遇到復雜困難的案件時可能無法獨立進行準確研判。此外，培訓質效和監督實效不匹配以及對培訓缺乏長期性和系統性的安排等，也使培訓難以達到預期效果。

（二）稅務系統紀檢監察體制改革的建構邏輯和實踐向度

在中央和國家紀檢監察體制改革以及省級和省級以下稅收征管體制改革的過程中，稅務系統紀檢監察體制也進行了適當的調整。但是，該調整仍然沒有從根本上解決稅務系統紀檢監察體制所存在的實際問題。因此，要將加強黨的領導與優化黨政關系相結合，建立健全銜接、貫通和協同的新時代稅務系統紀檢監察體制，“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”，厘清稅務系統紀檢監察體制的內生邏輯和實踐向度，不斷提升紀檢監察、職能銜接及貫通與協同的層次和水平，使其在“十四五”期間乃至今后更長一段時期內，為推進稅務系統全面從嚴治黨提供制度保障，促進紀檢監察職能優化與提高稅收征管質效深度融合，使稅收充分發揮其服務保障現代化建設大局的職能和作用。

1.體制改革與黨政關系的互動邏輯

黨政關系是中國政治體制的核心，一方面，黨政關系最基本的原則和最重要的前提就是要堅持黨的領導和黨領導一切，忽略這個前提和原則，在具體的機構設置中無論是黨政合一還是黨政分開都有可能導致錯誤發生。另一方面，黨建工作邏輯與行政的工作邏輯并不一致。一般認為，黨建工作本質上是做人的工作，行政工作本質上是做事的工作，因此，黨的工作叫“建設”，行政工作叫“管理”。以黨代政或者以政代黨都不符合中國政治體制的要求，黨政之間須存在分工。如果對這一關系把握不準，必然導致在機構設置方面以黨代政或以政代黨局面的出現，在事實上弱化黨的領導，也會直接影響包括紀檢監察工作在內的各項工作的開展。國家監察委員的成立，使過去的行政監察上升為國家監察，在中央層面實現了黨的紀檢機關和國家監察機關的匹配與合署辦公；
然而《中華人民共和國監察法》并未賦予垂直管理系統行使國家監察的權限，這就意味著只有稅務系統能保留黨的紀檢機構，但不能保留監察職能。這就與紀檢和監察一體監督、合署辦公的總體紀檢監察體制不相匹配，有待通過各種聯動工作機制加以破解，以實現稅務系統黨政關系的協調和統一。

2.機構設置的模式選擇與體制邏輯

深化稅務系統紀檢監察體制改革作為黨中央深化派駐機構改革的延伸和拓展，有三種實踐模式：一是中央紀委國家監委向國家稅務總局派駐紀檢監察組（該派駐模式僅限國家稅務總局層面）；
二是地方紀委監委向原地方稅務機關派駐紀檢監察機構（《國稅地稅征管體制改革方案》實施之后，此類派駐模式應用較少）；
三是同級機關內設紀檢監察機構（當前稅務機關紀檢監察機構的設置模式）。雖然上述三種模式常被稱作“紀檢組”或“機關紀委”，且履行的都是監督執紀問責的職能，但是實際性質卻不同。如果“缺乏統一指揮，難以形成穩定、高效的銜接機制，監察合力難聚，反腐實效難成，反致‘部分之和小于整體’”。只有厘清稅務系統紀檢監察機構的屬性和邏輯，用制度加以規范，才有可能從源頭上破解稅務系統紀檢監察體制的困境。

（1）紀委監委派駐黨政機關紀檢監察機構的設置模式與體制邏輯

紀委監委向黨政機關派駐紀檢監察機構，實現派駐機構全覆蓋，是黨的十八大以來全面從嚴治黨的重大舉措，對于強化黨的領導，優化黨內監督并實現從黨內監督向國家監督的延伸具有里程碑式的意義。隨著稅收征管體制改革不斷向縱深推進，紀檢監察派駐制度僅施行于稅務總局層面，在省級和省級以下稅務機關并未施行。向稅務總局派駐的紀檢監察組，對稅務系統來說屬于外部監督，僅對派出其的紀委監委負責。在省級和省級以下國稅和地稅機構合并以后，各地紀委監委撤回了向原稅務機關派駐的紀檢監察組。這表明，除國家層面以外，各級地方紀委監委將不再以派駐的形式對各地稅務機關開

展監察執紀工作。這種模式只適用于國家稅務總局層面，且容易造成稅統在稅務總局層面與省級和省級以下稅務機關層面的不統一，亟待進一步校準紀檢機構職責定位。

（2）稅務系統垂直派駐紀檢監察機構設置的傳統模式及其局限性

垂直派駐，即由上級組織向下級組織派駐紀檢監察機構。事實上，垂直管理系統的上級組織對下級組織有直接管理的權力，對下級組織的監督管理可以以派駐紀檢監察機構的形式實現。特別是《中國共產黨黨內監督條例》第３章明確指出，黨組（黨委）在黨內監督中負有監督主體責任，其中要求各級黨組（黨委）要“領導本地區、本部門、本單位黨內監督工作，組織實施各項監督制度，抓好督促檢查”。從這一意義上來說，上級組織向下級組織派出紀檢監察機構，是黨組（黨委）落實監督主體責任的舉措之一。同時也要看到，當前派駐監督仍然面臨著一些問題。例如，有的部門和單位黨組織落實全面從嚴治黨責任不力，一些領域權力尋租和利益輸送等腐敗問題仍易發、多發；
有的派駐機構擔當精神不強、監督手段單一，派駐領導體制和工作機制尚不健全，影響了監督效果；
有的派駐機構不同程度存在定位不準、職能發散和作用發揮不夠問題；
等等。

（3）稅務系統紀檢監察內設機構的職能定位和模式

整體而言，省級和省級以下稅務機關紀檢監察機構都屬于系統內設機構；
但對稅務系統而言，現行內設紀檢機構是在稅務系統領導體制內設立的紀檢機構。這種紀檢監察機構本質上屬于領導機關履行主體責任的職能機構，不具有獨立性，實際上無法履行同級監督的職責。但現行的領導體制與基層紀檢監察內設機構獨立開展監督執紀問責工作不相適應，進而影響紀檢監察機構履行監察監督職能，成為內設紀檢機構不可承受之重。當前的問題并不在于稅務系統內設紀檢監察機構中沒有內部制約機制，而在于已有的制約機制的行政效能偏低。其根本原因是，現有的稅務系統紀檢監察體制中的制約機制缺乏規范化、法治化和制度化的合理安排。因此，健全和改善稅務系統內設紀檢監察機構的監督制約機制，使之具有內部控制、調節、平衡和發展的治理效能，是深化紀檢監察體制改革的必由之路。

3.改革中的多元主體關系及實踐邏輯

稅務系統的監督主體是多元化的，除了紀檢監察機構以外，為了加強稅收執法督察和內部審計，稅務系統成立了督察內審部門，專司稅收執法和財務管理方面的監督工作；
為了適應中央加強巡視巡察工作的需要，國家稅務總局和部分省級稅務局機關黨委內部還設有機關紀委，專司對基層黨組織和黨員干部的監督執紀問責工作。這些都是專職的監督機構。同時，幾乎所有內設的行政機構都具有監督的職能。例如，綜合管理部門辦公室擁有督查督辦的職能；
人事管理部門擁有干部監督的職能；
甚至一些業務部門也具有監督的職能，如稅務稽查部門根據稅務系統“一案雙查”的要求，對在查辦稅收違法案件中發現的稅務干部違紀違法的線索，有移送紀檢監察部門的義務。監督主體的多元化有利于構建立體化和多維度的監督網絡，將監督工作滲透至稅收工作的各個環節。但是，如果缺乏有效的溝通、協調和銜接的工作機制，監督主體的多元化也可能造成監督力量的分散和監督效能的低下，使稅務系統紀檢監察工作與其他監督主體的監督工作發生職能交叉和重疊。例如，督察內審部門成立以后，因為無法界定執法監察和執法督察之間的關系，使執法監察工作幾近陷入停頓，督察內審部門主導的稅收執法過錯責任追究制度，已經帶有行政問責的性質，與紀檢監察部門的執紀問責工作在一定程度上出現了職能交叉。在省級和省級以下稅務機構改革之前，監督機構（包括紀檢監察、督察內審、巡視和機關黨委）一般在紀檢組長的統一分管下進行工作的協調和銜接。但是，稅務機構改革以后，形成了紀檢組長只分管紀檢工作，而督察、內審和巡視等工作由其他領導干部分管的新體制。如何界定紀檢監察監督和非紀檢監察監督之間的關系，在劃清職能邊界的同時構建順暢的工作銜接機制，乃成為全面深化稅務系統紀檢監察體制改革的“突破口”和“著力點”。

為此，實踐中應推動構建稅務系統一體化綜合監督體系，這是稅務系統貫徹落實習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述的具體舉措，是推動稅務系統全面從嚴治黨向縱深發展的重要制度設計，是構建“政治建設一體深化、兩個責任一體發力、綜合監督一體集成、黨建業務一體融合、約束激勵一體抓實、組織體系一體貫通”的“六位一體”稅務系統全面從嚴治黨新格局的題中應有之義，對促進監督協同、增強監督合力和提升監督效能，以及推動黨內監督融入稅收治理和不斷實現“三不一體”戰略目標具有重要意義。稅務系統一體化綜合監督體系架構，如圖２所示。（略）（三）進一步深化稅收征管改革為理順紀檢監察體制提供有利契機

為了加強黨的領導，開展黨的建設，保證黨對稅收工作的絕對領導，在黨建和行政方面，監督執紀問責工作不僅不能削弱，反而必須加強。這就決定了稅務系統必須保留甚至強化監督執紀問責的紀檢監察機構和工作力量。于是，在相關機構改革中，逐步提出以職能為核心內容，以機構編制職數等為外在形式，重新界定部門的職能分工，劃分部門之間的事權關系，用規范化和流程化的協商博弈過程和正式文件形式來實現精簡機構、明晰職能和理順關系的改革目標。而稅收征管體制改革又為理順稅務系統紀檢監察體制提供了有利契機。

一方面，自《國稅地稅征管體制改革方案》頒布實施之后，各級稅務機關“黨組”改設為“黨委”，為重構稅務系統紀檢監察體制提供了重要依據。在進一步深化稅收征管改革中，根據《中國共產黨章程》第５０條和《中國共產黨黨組工作條例》第６章“黨組性質的黨委”的規定，在領導體制方面進行了重大的改革，將“黨組”改設為“黨委”，雖然部門黨委在性質上仍然屬于“黨組性質的黨委”，不同于地方黨委，不由選舉產生，但具有全面加強稅務系統黨的領導、改進稅務系統黨的建設的主動權。根據《中國共產黨黨組工作條例》第３８條及相關規定，黨組性質黨委根據需要并按照規定權限審批后，可以設立工作機構?！吨袊伯a黨黨組工作條例》第１８條規定，黨組必須堅持黨建工作與業務工作同謀劃、同部署、同推進和同考核，加強對本單位黨的建設的領導，落實新時代黨的建設的總要求，履行全面從嚴治黨責任，提高黨的建設質量。

另一方面，稅務機構改革為增強稅務系統紀檢監察力量提供了組織保障。稅務系統紀檢監察力量相對不足，在落實全面從嚴治黨主體責任、加強稅務系統監督執紀問責工作的過程中，需要大量既有專業知識又有豐富管理經驗和威信的人員加入。而省級和省級以下國稅與地稅的合并加上稅收征管信息系統的統一，極大地提高了稅收征管工作的效率，有力地推進了稅收治理體系和治理能力的現代化，但也將在一個相當長的時間內面臨著人力資源重新配置的巨大壓力。如果僅從稅收業務方面去考慮人力資源的配置，則意味著大量人員特別是領導干部將處于閑置狀態，容易造成一定的人力資源浪費。因此，通過統籌安排，用領導干部監督領導干部，以內行監督內行，可以更加有效地防范和化解稅務系統紀檢監察工作面臨的風險。

三、突破稅務系統紀檢監察體制

（一）改革路徑的實踐探析

習近平指出：“對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革。”稅務系統原有的紀檢監察體制雖然在履行監督責任方面發揮了重要的作用，但難以適應新時代全面從嚴治黨和推進稅收治理現代化的新形勢和新要求，難以匹配稅務系統黨委領導體制，也難以達到監督執紀問責的專業性要求。因此，需要“圍繞檢察權行使的全環節，建立健全事先預防、及時發現和嚴肅糾正的監督制約機制，構建內外結合、上下聯動、全面覆蓋、整體配套、程序嚴密和制約有效的監督制度體系”。（一）健全主體責任范圍內的監督執紀問責工作體制根據《中國共產黨章程》和《中國共產黨黨內監督條例》，紀檢組的派駐監督并不能取代或替代黨委的主體監督，派駐紀檢監察機構的監督執紀問責也不能替代主體責任范圍內的監督執紀問責。因此，無論紀委監委是否向各級稅務機關派駐紀檢監察組，稅務系統都有必要設立系統內的紀檢組。這不僅是為了與黨組改設為黨委的體制改革相適應，更是為了能夠更加有力地履行全面從嚴治黨和隊伍管理的主體責任，徹底扭轉在現行內設紀檢組體制下主體責任范圍內的監督執紀問責工作較為薄弱的局面，為解決主體責任范圍內的監督執紀問責職能定位不準、力量不足和專業性不強等問題提供基本的前提。自稅務機關設立紀檢組以后，可以與派駐紀檢監察組相互銜接、相互配合，實現主體責任與監督責任同頻共振，外部監督和內部監督同向發力，以及稅務系統監督執紀問責工作的全覆蓋。

（二）推動構建稅務系統全面從嚴治黨大監督格局

稅務系統監督主體是多元化的，設立稅務系統部門紀檢組可以在黨委領導下由稅務系統紀檢組統攝監督執紀問責工作，并向稅務系統自身設立的一些特殊的機構和單位派駐紀檢組。首先，可實現對狹義監督工作的統領。紀檢組除自身履行專職監督職責外，還要分管系統內其他專門監督工作，如巡視巡察、督察內審、指導機關紀檢組履行監督職責以及對其他職能部門的監督工作；
辦公室的督查督辦、人事部門的干部監督和對稽查部門的“一案雙查”等進行評價工作。在部門紀檢組的統攝下，破除部門利益障礙，形成線索移交和督促整改等方面的順暢銜接。其次，可以實現執紀問責工作的專屬化和專業化，防止執紀問責權力的濫用。與狹義的監督工作相比，執紀問責工作關系到干部的政治前途和切身利益，必須對其實現專屬管理和專業化操作，換言之，只有紀檢組才有權對干部進行組織調查、案件審理和紀律審查，并提出相應的組織處理、問責處理和紀律處分的建議供黨委參考決策，其他任何機構無權擅自決定是否對干部進行調查、處理或處分。

最后，可以實現對特殊機構的派駐監督。為了適應稅收工作的新形勢，稅務系統除設置日常工作機構外，還設置了一些跨區域的特殊機構，如稅務系統特派辦和實行跨區域管理的各級稽查局等。由于這些特殊機構擁有特定的權力，必須對其進行監督和制約。

（三）新形勢下稅務系統紀檢監督質效提升的路徑探析與政策建議

1.明確新時代稅務系統紀檢監察機構的職能定位

立足稅務系統紀檢監察機構職能定位，是切實強化監督職能、促進作風轉變和規范權力運行的關鍵所在。據此，筆者建議：一是以推行“三為主一報告”的紀檢監察體制改革為契機，從頂層設計的角度，進一步明確基層紀檢監察部門的職能定位，厘清黨委主體責任與紀委監委監督責任，構建責任明晰和履職盡責的責任體系；
二是加強對基層紀檢監察機構“三轉”落實情況的監督檢查，破解基層紀檢監察部門履職“越位”和“錯位”的困境，促進機構、職能和人員的全面融合和戰略性重塑，推動形成科學有序的紀檢監察體系；
三是建立巡視、巡察、整改、督查和督辦機制，加強整改督查督辦和追責問責，督促指導基層紀檢監察部門更加精準并更加有效地推進監督執紀問責工作，增強監督實效；
四是基層紀檢監察部門需自覺堅持同級稅務機關黨委的領導，堅決履行好協助黨委推進全面從嚴治黨的職責，推動主體責任與“協助”之責貫通協同并形成合力，明確工作定位，改進方式方法，切實發揮基層紀檢監察部門監督保障執行和促進完善發展的作用，不斷強化黨委全過程和常態化的領導，實現“兩個責任（黨委監督主責和紀檢監察監督專責）”良性互動，共同發力確保各項工作在法治化、規范化軌道上運行。

2.推動稅務系統紀律審查內設紀檢監察機構的職能優化

健全稅務系統紀律審查的內設紀檢監察機構職能優化和調整，建議省級和省級以下稅務系統紀律審查機構的內設紀檢監察職能覆蓋綜合管理、案件管理、案件審理和政策法規等方面。（１）綜合管理職能：負責紀律審查機構內部行政事務管理工作。（２）案件管理職能：負責接收和管理案件線索，包括信訪舉報、基層黨委組織在日常監督和系統內部監督機構專門監督中發現的問題和線索，進行初核后給出立案與否的建議；
負責案件的接收和移送工作，包括向地方紀檢組監察委移送案件，向司法機關移送案件，以及接收地方紀檢組監察委移交過來的應當由系統內部處理的案件。（３）案件審理職能：負責涉嫌違紀的問題的調查和審理，包括干部申訴案件的調查和審理，還需要對涉及可能違紀的構成要件進行清晰描述。（４）政策法規職能：根據調查審理的結果，依據相應的黨內法規和國家法律，對涉嫌違紀違法的干部分別作出正名、組織處理、黨紀政紀處分、問責和移送等專業性建議。對稅務系統違紀違法問題進行分析和研究，提出稅務系統全面從嚴治黨、深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的工作建議等。

3.加強基層紀檢監察部門自身建設和提升紀檢監督保障能力

執紀者必先守紀，律人者必先律己。探索如何更好地履行新形勢下稅務系統紀律審查機構的職責使命，筆者建議稅務系統內設的紀律審查機構的基本職責應主要圍繞稅務機關履行全面從嚴治黨的職責，并為干部監督管理主體責任提供專業性支持。其主要負責紀律（包括黨紀和政紀）審查工作，以及對稅務系統內部監督管理過程中發現的違紀違法案件進行調查審理。具體任務包括：根據調查審理結果，對受到虛假舉報的干部，代表組織在相應范圍內澄清事實并給予正名；
對涉嫌違紀違法的組織和個人提出適用組織處理、黨紀政紀處分、問責處理、移送監察機關或司法機關處理的專業性建議；
接受申訴，協助受到錯誤處理的干部向任免機關提出容錯、糾錯建議；
接受領導機關交辦的干部管理權限范圍內執紀問責事項等；
建立配套的規章制度，嚴格管理，優化工作流程，細化工作標準，明確崗位職責分工，全面提高紀律審查工作的質量和效率。

4.健全與完善稅務系統紀檢監察機構內部監督制約機制

稅務系統紀檢監察機構內部制約機制的政治效益在于，既能保證稅務系統紀檢監察體制高效率運轉，又能防止權力濫用和黨內專權甚至專制的出現；

既能保證稅務系統紀檢監察內設機構各自功能的實現，又能防止各自為政、軟弱渙散。強化稅務系統紀檢監察機構內部的監督制約機制，須通過科學的建章立制，保證紀檢監察體制各部分按照預先規定的軌道運行。將監督制約貫穿于履行職責的全過程，實現從重形式到重過程再到重效果的轉變。

5.完善“稅收執法權”和“行政管理權”監督運行機制

推動完善“稅收執法權”和“行政管理權”制約和監督運行機制，不斷推進稅務系統內控機制的系統化、規范化和信息化建設，同時運用“智慧監督”提高精準監督能力，積極調動各類監督主體運用信息化手段及時發現問題，有效防范風險，做到外防偷逃騙稅，內防為稅不廉，不斷提升監督執紀執法能力。在壓緊壓實稅務系統各級黨委全面監督責任的同時，以績效管理和內控機制為抓手，切實提升專責監督質效，破解同級監督難題，強化職能監督，做實基層監督，解決“兩個責任”落實過程中責任不清、標準不明、措施不力和落實不到位等問題，健全體制機制，使“兩權”監督更加規范、有力和有效。

6.推動稅務系統紀檢監督具體化和常態化

推動紀檢監督具體化和常態化，是推動稅務系統紀檢監察體制改革落實落細的具體實踐。稅務系統紀檢監察部門務必強化“上下一盤棋”意識，強化監督、嚴格執紀、突出問責，督促稅務系統健全落實黨中央重大決策部署督查問責機制，扎實推進各項改革，切實發揮“監督的再監督、檢查的再檢查”作用，進一步做實做細“無差別＋個性化”的全員監督、“８小時內＋８小時外”的全時監督、“全方位＋全領域”的全域監督及“專項化＋長效化”的全程監督，力戒形式主義和官僚主義，緊盯突出問題、“關鍵少數”“易感人群”和重點環節，落實好紀稅聯動機制，依法依規組織稅費收入，落實組合式規模性減稅降費政策，確保完整、準確、全面地貫徹新發展理念。

四、結語

為深入貫徹落實習近平關于加強派駐監督重要論述，切實把學習貫徹《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》和黨的十九屆中央紀委六次全會精神作為重要政治任務抓緊抓實，必須以徹底的自我革命精神，促進稅務系統紀檢監察體制改革系統集成和協同高效，不斷提升治理效能。“黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第３位的，但如果不與有關國家機關監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，就不能形成監督合力。”總之，深化稅務系統紀檢監察體制改革是個龐大的系統工程，牽一發而動全身，唯有運用系統觀念、系統思維和系統方法，持續用力、久久為功，不斷總結、提煉和提升，才能逐步推動稅務系統一體化綜合監督體系的制度機制成熟定型，促使監督主體責任進一步壓緊壓實，各級監督進一步貫通融合，運行機制進一步順暢高效，監督之網進一步織牢織密，才能切實把深化稅務系統紀檢監察體制改革的各項任務落到實處，為高質量推進新發展階段稅收現代化提供堅強保障。