關于提高人大監督實效的認識和思考的調研報告

人民代表大會制度設計的一個重要原則，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。黨中央和全國人大高度重視人大監督工作。習近平總書記強調，各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責，維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強對“一府兩院”執法、司法工作的監督。栗戰書委員長指出，在我們的政治體制中，人大就是要對“一府一委兩院”起監督作用，人大監督如果不嚴格、沒有力度，那就是缺位和失職。當前，全市各級人大把監督工作擺在履職行權的突出位置，視為關乎權力機關作用權威的重要因素，投入相當精力和資源，但監督的實際效果還不盡人意。問題在什么地方?這次市人大常委會黨組圍繞做好新時代地方人大工作開展系列專題調研，我特地選擇了“提高人大監督實效”這個課題，目的就想通過深入的調查研究，查找影響和制約人大監督職權發揮的主要因素，剖析原因、對癥下藥，切實增強監督工作的實效。這段時間以來，通過對全市各級人大監督工作面上情況的梳理和到基層聯系點解剖“麻雀”，我對履行人大監督職責有了比較全面深入的了解和認識，對提高人大監督實效也有了一些初步的體會和思考。

一、監督依然是人大工作的一塊短板

這次調研，我們帶著問題而去，接觸到的市縣人大常委會負責同志、鄉鎮人大主席、人大代表也都直面問題、各抒己見。大家認為，近年來，我省各級人大及其常委會堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，認真學習貫徹黨中央對人大監督工作的新論斷新要求，全面貫徹實施憲法及監督法等法律法規，圍繞黨委中心工作和群眾關切的重點難點問題，開展法律監督和工作監督，對推動中央和省委重大決策部署貫徹落實、促進依法行政和公正司法發揮了積極作用。特別是一些沒有立法權的基層人大積極探索創新，監督工作非?；钴S，形成了許多富有特色的實踐經驗，擴大了人大監督工作的社會影響力。但問題也不容忽視，人大監督工作與新形勢新要求新期盼還有一定差距，監督質量和實效不能讓人民群眾滿意，突出表現為監督工作“不準”“不實”“不嚴”。

“不準”，就是在監督議題選擇上沒有抓住事關改革發展穩定全局的重大問題和人民群眾普遍關注的突出問題，監督準星偏離黨委中心工作和地方階段性重點任務，對一些影響高質量發展的矛盾障礙，如地方債務風險、生態環境制約、國際經貿挑戰等重視不足，對一些群眾詬病很久的社會焦點問題，如教育、醫療、住房改革不到位等關注不夠，尤其是對一些比較棘手、敏感的問題不敢較真碰硬，沒有順應內外部環境和中心工作變化去聚焦新問題、拓展新領域，而是憑老經驗、按老套路開展監督，把有限而寶貴的監督資源稀釋到不緊要不急迫的事項上，給人以避重就輕、脫離實際之感。

“不實”，就是監督過程中存在重形式輕內容、重程序輕實質的現象，問題抓得不深不透。如監督調研浮光掠影，層層聽匯報，滿足于走過路過看過，深入基層接觸群眾不多，了解不到真情實況，也聽不到老百姓的真心話；開展執法檢查時預設路線，參觀“盆景”，沒有對照法律條文逐項檢查，講成績滔滔不絕，點問題大而化之，提建議三言兩語；開展專題詢問事先與部門通氣，預設好問題和臺詞，問的不見鋒芒，答的四平八穩，群眾真正關心的實質性問題、深層次問題涉及較少；審議各項報告時，發表一般性意見多，一針見血指出問題、提出針對性對策建議少，審議意見質量不高。如此種種“不實”表現，難免使監督成為隔靴搔癢、表面文章。

“不嚴”，就是監督整改時“寬、松、軟”還不同程度存在，整改要求失之于“寬”，工作督促失之于“松”，問責處理失之于“軟”，沒有堅持以問題為導向、以法律為標桿，對問題抓住不放、一抓到底，讓失職失責者紅臉出汗，而是搞一團和氣，國家監督的權威性、強制性被淡化。如以建議代替批評、以希望代替問責的現象還很普遍；質詢、特定問題調查、撤職等剛性監督手段鮮有運用，成為“沉睡的權力”，監督的懲戒警醒作用沒有很好發揮；對常委會審議意見的落實重視不夠，文來文往多，例行公事氣息濃，存在會后松勁泄氣的情況，即便出現審議意見落實不力的情形，也很少采取問責和處罰手段。人大監督因此也就難以對厲行法治、推動工作起到實實在在的促進作用。

“不準”“不實”“不嚴”是問題的表象，究其原因，首先是思想認識上存在偏差，沒有準確把握人大監督的政治定位和法律定位，不是把監督視為落實黨委決策部署、維護人民群眾利益的國家行為，而是錯誤地看作與“一府兩院”唱“對臺戲”，怕這怕那、縮手縮腳，工作動力不強。其次是監督機制還不完善，議題篩選、剛性手段應用、跟蹤督查、成果評估等環節缺乏有效的機制支撐，影響了監督的力度。再次是監督能力不匹配，常委會組成人員和代表能力水平參差不齊，工作班子參謀助手作用不到位，社會力量的引入還停留在低水平上，都掣肘了監督的有效性。

轉崗到人大工作前，我在政府部門工作，作為被監督者有這樣的感受：監督開始前，部門如臨大敵，緊張準備；監督結束后，發現不痛不癢，不過如此。正是因為監督中存在的“不準”“不實”“不嚴”，直接削弱了人大監督的作用，拉低了人民群眾對人大監督的評價。以增強實效為核心全面加強正確監督有效監督，必須切實解決監督什么、怎樣從嚴從實監督、靠誰監督這些關鍵問題。

二、找準重點，使人大監督與黨的主張、人民愿望同心同向

人大工作的最大特點就是緊緊圍繞黨和國家工作大局依法行使職權、開展工作。監督什么，栗戰書委員長說得十分明白，就是要圍繞大局、貼近民生、突出重點，要深入研究黨中央的要求是什么，實踐需要什么，人民群眾期盼什么，把事關改革發展穩定全局的重大問題和人民群眾普遍關注的突出問題，作為監督工作的重點。當前，就是要把握xx新時代高質量發展的新實踐，突出全面貫徹習近平總書記視察xx時重要指示精神，突出xx發展階段性目標任務，突出有效解決人民群眾關注的熱點難點問題，依法履行監督職權，為實現高質量發展走在前列、加快建設“xx”新xx作出應有貢獻。

一是把監督重點放在推動中央重要決策部署貫徹落實上。推動中央重大戰略和決策部署在我省全面落實，是地方人大的重要政治任務。要緊緊圍繞打好“三大攻堅戰”、鄉村振興、“一帶一路”、“長江經濟帶”建設、長三角一體化發展等國家戰略中的重大規劃實施和重要項目推進情況，綜合運用聽取審議專項工作報告、執法檢查和專題詢問等多種監督手段，依法履行監督職權，以人大監督的實際成效確保中央重要決策部署在xx貫徹落實，保證各項重大戰略實施不走樣。今年市人大常委會把實施鄉村振興戰略、深化地方金融體制改革防范金融風險、生態環保、大運河文化帶建設等議題作為工作重點，找準了地方人大監督工作服務國家戰略的切入點和著力點，對確保中央和省委重大決策部署的有效貫徹落實必將起到積極作用。

二是把監督重點放在推進高質量發展上。圍繞中心服務大局，保持與中心工作同頻共振、同向發力，是人大監督工作的指向。今年初，習近平總書記視察提出了推動高質量發展走在前列的重要指示，省委對全市六個方面高質量發展作出了具體部署，就狠抓重點領域關鍵環節攻堅、推動高質量發展不斷取得新突破提出要求。人大監督工作就是要緊緊圍繞高質量發展走在前列，在推動科技創新、建設自主可控的先進制造業體系、推進區域一體化、建設現代綜合交通運輸體系等重大議題上選好題、選準題，精準發力、持續監督，推動省委高質量發展的決策部署落實落細。xx市人大常委會把推動高質量發展作為今年監督工作的重中之重，圍繞影響和制約高質量發展的問題，開展對財經局、經信委、行政審批局等10個部門進行工作評議，突出對被評部門在推進高質量發展中存在的問題進行評估和分析，列出問題清單，登門交辦問題，督促政府及其部門轉變發展理念。邳州市人大把城鄉公共空間治理作為推動高質量發展的重要抓手，就此作出決議并持續跟蹤監督，成為撬動經濟社會發展和鄉村振興的支點，有力助推了縣域經濟發展，拓展了城鄉建設空間，營造了良好生態環境，創新了社會治理格局。這些舉措，都為高質量發展加油助力，也使人大監督有為有位。

三是把監督重點放在保障改善民生上。黨的十九大報告提出的“凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅認真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正”不是一句空話，必須不折不扣落實到人大監督工作中。調研中，不少同志都談到，要通過代表議案建議、群眾反映包括信訪提出的意見、調研了解到的線索為基礎，深入查找、緊緊盯住那些人民群眾關注度高、呼聲強烈的教育改革、醫療衛生體制改革、食藥安全等領域突出問題和對“山青水綠天藍”熱切期盼，以強力的監督手段，推動政府解決問題，切實增強老百姓的獲得感。換屆后，xx市人大常委會首個專題詢問選擇了老百姓反映最強烈的“看病難、看病貴”問題，不僅推動解決了一些具體問題，也有力推進了醫療衛生體制改革，贏得了人民群眾的點贊。這些范例啟示我們，要多從百姓視角查找民生“痛點”“堵點”，抓住人民群眾最關心最憂心的事項，一抓到底、抓出成效。

四是把監督重點放在維護社會公平正義上。公正是法治的生命線。加強對監察機關、審判機關和檢察機關的監督，維護公平正義是人大監督的應有之義。當前，司法體制改革正處于攻堅克難階段，人大監督要瞄準這一難點，推動改革積極穩妥實施。還要對人民群眾反映強烈的司法不公、司法腐敗、“執行難”等問題加強監督，及時發現和糾正司法運行過程中不規范、不嚴格、不公正的行為，保證司法權力依法運行，維護司法公信力，真正讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。xx縣人大常委會緊盯法院“執行難”這個難點，制訂出臺縣人大常委會關于健全和完善執行聯動工作機制的決定，圍繞決定的貫徹落實開展了聽取專項工作匯報、詢問和滿意度測評等一系列活動，持續跟蹤監督，取得了明顯效果。目前，對國家監察機關的監督剛剛啟動，我們要積極研究、認真準備，適時實施。

三、深察實督，使人大監督凸顯法律權威

增強監督工作實效，樹立監督工作權威，就是要不忘初心、秉持公心，始終堅持問題導向，找準問題，查清癥結，敢于動真碰硬，推動那些影響法律實施、制約工作發展、群眾反映強烈的問題得到有效解決，這樣人大監督的法律地位、法律權威才能真正樹立起來。

一是深入實際調查研究。沒有調查就沒有發言權。人大的性質、地位決定了監督調研更需挑刺、較真的勁頭，更需善用“放大鏡”“探照燈”來查找、評判、分析問題。對監督者來說，找不出問題本身就是問題。要樹立強烈的問題意識，圍繞監督議題，多渠道組織代表委員沉下身子，深入基層實際，既到相關部門聽匯報、查資料、座談討論，又重視實地考察、同步暗訪、隨機抽查、網絡調查，把影響高質量發展的瓶頸堵點查出來，把法律法規實施中存在的突出問題弄清楚，把人民群眾的強烈訴求問明白，掌握第一手資料，做到心中有底數、講話有底氣，增強監督工作的針對性有效性。今年，市人大常委會在開展專利法和省專利條例執法檢查中，采取直接檢查、委托檢查、第三方評估相結合，數據分析、個案解剖、共性問題歸納相結合，歷史縱向比較、區域橫向比較相結合開展調研檢查，問題抓得實、點得準，充分反映了我省專利質量總體偏低的現狀和專利保護面臨的挑戰，使人警醒、催人奮進，對相關方面觸動很大，也得到了各方好評。

二是直面問題動真碰硬。栗戰書委員長強調要依法嚴格監督，就是要直面問題、堅持原則，以法治思維來開展監督工作。要切實防止把屬于法律范疇的問題一般化行政化、把違法行為視為一般性工作失誤，切實防止對問題遮遮掩掩、語焉不詳，甚至礙于情面“放水、粉飾、打埋伏”，切實防止脫離法律條文泛泛空談，做樣子、走過場。審議工作報告時要提倡講真話講實話，多提批評性建議性意見；開展專題詢問要突出針對性、增強互動性，對重點問題加強追問、跟進監督；執法檢查報告要以講問題為主，至少1/2篇幅聚焦在查找不足上，發揮好“法律巡視”監督利劍的作用。追究問題不能停留在表面，要有窮追不舍的精神，不弄清不收兵，不解決不撒手。

三是依靠人民群策群力。習近平總書記說，人民的眼睛是雪亮的，人民是無所不在的監督力量。要把人大監督與群眾監督、輿論監督結合起來，使人民群眾維護合法權益的需求轉化為人大監督工作的力量，成為無所不在的“天眼”。推動人大監督工作全過程公開，通過各類媒體報道審議、詢問、執法檢查等監督活動，將人大的審議意見、開展滿意度測評的結果、監督對象的整改落實情況等向社會公開，把工作中的不足、法律實施中的缺陷暴露在陽光下，接受社會評議。多渠道搭建平臺，聽取社會各方面對監督事項的具體意見建議，邀請市民列席常委會會議審議等活動，更多吸引人民群眾直接參與人大監督工作，使人大監督工作充分反映民意、廣泛集中民智。xx區人大“互聯網+”模式和滿意度測評結果向社會公開的做法，就有效地激發了公眾參與人大監督的熱情，使問題查得更精準、對策提得更接地氣，形成人大監督、媒體監督和社會監督的合力。

四、嚴責重推，使人大監督長出利牙鋼齒

如果人大監督問責不嚴、震懾不足，一些監督對象在整改落實過程中就難免避實就虛、避重就輕、敷衍塞責，之前的努力也就付諸東流。因此，要著眼于抓好問題整改、推進實際工作，強化問責、懲戒、推進力度，讓人大監督長出利牙、咬合有力。

一是注重推動問題整改。落實整改是人大監督的最后“一公里”，也是推動支持“一府兩院”工作的關鍵環節，必須高度重視。審議意見要進一步做到具體化、清單化，重要審議意見要向黨委匯報，爭取黨委的支持和領導；有關委員會要加強跟蹤督辦，督促“一府兩院”認真研究處理常委會審議意見和執法檢查報告，切實解決突出矛盾和問題；要求“一府兩院”在規定時間內報告整改落實情況，常委會根據實際情況安排進行審議。這樣，就能把監督的壓力轉化為工作的動力，促進依法行政、公正司法，推動老百姓關注的問題得到及時解決。泗陽縣人大常委會對審議意見辦理情況實行“再報告”，緊緊咬住監督中暴露的具體問題、突出問題，看解決的辦法是否可行、措施是否到位、整改結果群眾能否滿意，結合滿意度測評并公布結果，不失為一種好的做法。

二是注重建立問責機制。人大監督如果不嚴格、沒有力度，那就是缺位失職。常委會提出審議意見、作出的決議決定以及執法檢查報告，都是監督結果的體現，具有法律效力，“一府兩院”必須不折不扣落實。建立健全問責機制，是完善監督閉環的必要措施。對監督中發現的違法問題，要責成有關方面依法整改，并追究法律責任；開展滿意度測評，對審議意見落實不力或是整改不到位的情況，要責成重新辦理、重新報告，并對相關責任人提出處理建議，必要時應使用剛性監督手段，保證審議意見真正落到實處。同時，還可以探索把實施法律法規、落實監督意見情況納入國家工作人員績效考核的范疇，使對事監督與對人監督結合起來，切實從制度上推動監督意見的執行。xx區人大在整改落實中強化滿意度測評，對不滿意票高于20%的對象轉入下一年度繼續監督，并建議區政府取消該測評對象當年評先評優資格，有效增強了各部門對人大監督的敬畏之心。

三是注重打好“組合拳”。一方面，要根據監督議題和實際需要，特別是針對人民群眾反映強烈的熱點難點問題，把聽取審議專項工作報告、執法檢查與專題詢問結合起來，與備案審查結合起來；另一方面，除了經常性運用的聽取審議專項工作報告、執法檢查、計劃和預算審查監督、備案審查、專題詢問等形式，還要探索引入質詢、特定問題調查、撤職等監督方式，積極回應社會關切，大力糾正不良行為，逐步形成以常規監督為主、剛性監督為輔、剛柔相濟的人大監督工作新局面。還可以把監督職權與其他職權融會在一起，聯動使用，如根據監督中發現的問題，制定地方性法規或法規性決定，從而提高監督工作的權威性和嚴肅性；根據監督議案審議情況，就相關問題作出具有法律效力的決議決定，督促有關方面認真落實。這種綜合監督、持續監督力度更大、影響更廣、效果更好。

五、多管齊下，切實提升人大監督能力和水平

制約人大監督實效的一個突出瓶頸，是監督能力建設滯后于使命要求。人員配置長期“欠賬”，專業能力相對欠缺，是調研中大家反映比較集中的一個共性問題。對此，既要強調強身固體，又要注重借助外力，通過整合聯動，使監督主體的能力水平有一個質的提升。

一是提高人大代表素質能力。代表是人大行使權力的主體，夯實人大監督工作民意基礎，增強監督實效，必須發揮好代表作用。人大監督政治性、政策性和專業性都很強，要注重理論武裝，加強思想政治理論和法律業務知識學習，通過舉辦履職培訓、專題講座、考察交流等方式，進一步提高常委會組成人員和人大代表抓大事議大事定大事能力。要善于把代表工作與人大監督結合起來，發動代表參與監督工作，更多地組織開展專題視察檢查，著力發揮他們在各自專業領域內的重要作用和突出優勢，從代表提出的意見建議中研判形勢、發現問題，使代表閉會期間執行職務與常委會監督工作并行，提高人大監督工作水平。

二是加強常委會及機關自身建設。以“兩個機關”建設為抓手，優化常委會和專門委員會人員結構、知識結構，完善專門委員會設置，調整充實專門委員會和工作委員會力量。人大機關是常委會的集體參謀助手，打造一支充滿活力、政治業務作風都過硬的機關干部隊伍十分重要。要配齊配足人員，積極引進經濟、法律、審計方面的專門人才，建立人大機關與黨委政府機關干部的雙向交流機制，為人大依法行使監督權提供組織和人才保障。加強人大機關工作人員培訓，不斷挖掘潛能，提高綜合素質和服務保障能力，努力使干部隊伍狀況與監督工作需要相適應。

三是充分發揮社會專業力量的作用。與“一府一委兩院”相比，人大機關對監督事項的認知能力和信息掌握能力往往并無優勢，影響了觀察問題的科學性、把握問題的精準度和提出建議的有效性。彌補這一短板，必須借助外腦。對環保、醫療等專業性、技術性強的專項報告，可引入第三方機構進行調查評估，提出獨立的專業意見，供常委會組成人員審議參考。開展預決算審查監督，可以向會計師事務所、審計師事務所等中介機構購買咨詢和技術服務。積極培育人大智庫，充分發揮社會智庫作用，對重要問題、重要政策建議開展分析研究，提出意見建議。